1) Genel Görünüm

Türkiye’de “başkanlık” adı altında yürütülen tartışmalardan bağımsız olarak, anayasa hukuku kitaplarının çoğunda güçler ayrılığı ve güçler birliği ile ilgili iki klasik ifade yer alır. Bu iki ifade kendi kitabımda şöyle formüle edilmiştir:

— “Öncelikle yargının diğer güçlerden ayrılması, yargı işlevinin doğasından kaynaklanan bir zorunluluktur. Çünkü diğer güçlerden bağımsızlığı sağlanmamış bir yargı, zaten ayrı bir devlet işlevi olarak değerlendirilemez”. — “güçlerin yürütmede toplanması, yönetimi demokratik olmaktan çıkarır.”

İşte şu anda Mecliste bulunan Anayasa Değişikliği Önerisinin özü aktardığım bu iki cümlelerden ibarettir. Yasama ve yürütme güçleri aynı elde toplanmıştır. Yargının ise yoğunlaşmış bu güce bağımlı duruma getirilerek hak ve özgürlükleri koruyucu bir gücü ve etkisi kalmamıştır. İşin özeti budur. Kemal Gözler’in yeni makalesine “Elveda Kuvvetler Ayrılığı” başlığını vermesi” aynı gerçeği yansıtmaktadır. Başlığın bir de devamı var: “Elveda Anayasa”1. Fransız İnsan ve Yurttaş Hakları Bildirgesi’nin ünlü 16. maddesinden esinlenmiş. Buna da aynen katılıyorum. Zira “Hakların güvence altına alınmadığı ve kuvvetler ayrılığının olmadığı bir toplumda anayasa yoktur”.

Bu tespitin ayrıntılarına girmek ve buna bağlı eleştirilere bilimsel bir dayanak aramak anlamsızdır. Çünkü bu yönde yapılacak çalışmalar, gündemdeki Anayasa değişikliğinin siyasal ve hukuksal özünü hiç mi hiç etkilemez. Buna karşılık anayasa değişikliğine girişenlerin taktik gereği yapacakları küçük düzetmelere vesile olur; bu da bilimsel tepkilerin göz önünde tutulduğu söylemini birlikte getirir ve sonuçta güçlerin yürütmede birleştirilmesi girişimine adeta demokratik bir hizmet sunulmuş olur.

Biraz önceki saptamamıza illa bir dayanak aranıyorsa, Sayın Cumhurbaşkanı’nın söylemlerine bakmak yeterlidir.

“10Ağustos’ta Cumhurbaşkanı’nın halk tarafından seçilmesiyle Türkiye’de bir dönem fiilen bitmiştir. … parlamenter sistem, … geri dönüşü olmamak üzere milletimiz tarafından bekleme odasına alındı. Bu bekleme ne zamana kadar sürecek; ya mevcut uygulamaya anayasal zemin kazandırılana kadar ya da bunun yerine yeni bir sistem ikame edilene kadar...”2.

Cumhurbaşkanı birkaç ay sonra bu söylemini daha da netleştirmiştir: “İster kabul edilsin ister edilmesin, Türkiye’nin yönetim sistemi bu anlamda değişmiştir. Şimdi yapılması gereken bu fiilî durumun hukukî çerçevesinin yeni bir Anayasa ile netleştirilmesi, kesinleştirilmesidir”3. Meslektaşımız Kemal Gözler, bu söylemi, içinde bulunduğumuz “anayasasızlaştırma” sürecinin açık bir itirafı4 olarak nitelemişti.

Görülüyor ki AKP’nin Anayasa arayışının, güçler birliğine dayalı Türk Tipi “Başkanlık” dışında bir uzlaşmaya konu olamayacağı, daha bu konuşmalardan açıkça belli olmuştu.

2) Başkanlık ya da Yarı Başkanlık Kavramlarının Yozlaştırılması

a) Önce bilgisizliğe dayanan, ya da kasten anlamazlıktan gelinen bir başka kavramdan başlayalım. “Parlamenter sistemde iki başlılık”. İktidar çevrelerinde “İki başlı yönetim olur mu?” gibi söylemlerden geçilmiyor. Oysa “iki başlılık” Anayasa Hukuku öğretisinin parlamenter sistemlerde yürütme organının özelliğini açıklamak üzere kullandığı teknik bir terim. Bir yanda yürütme işlerinde yetkili olan ve Meclise karşı siyaseten sorumluluk taşıyan Bakanlar Kurulu (yürütme organının yetkili ve sorumlu kanadı). Diğer yanda yürütme alanında yalnızca sembolik yetkilerle donatılmış bulunan, ama gerçekte yetkili olmadığı için Meclise karşı siyasi sorumluluk taşımayan yürütme organının ikinci başı: Cumhurbaşkanı. Öte yandan Cumhurbaşkanı aynı zamanda devletin de başı. Şu halde yetkiler belli ve sorumluluklar belli. Bu anlamda iki başlılığı en iyi açıklayan Anayasa’nın 105. maddesine bakmak yeterlidir:

“Cumhurbaşkanının, Anayasa ve diğer kanunlarda Başbakan ve ilgili bakanın imzalarına gerek olmaksızın tek başına yapabileceği belirtilen işlemleri dışındaki bütün kararları, Başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanır; bu kararlardan Başbakan ve ilgili bakan sorumludur.”

Görülüyor ki Cumhurbaşkanının iki türlü işlemi var:

— Cumhurbaşkanının, Anayasa ve diğer kanunlarda tek başına yapabileceği belirtilen işlemler: Bunlar daha çok Devletin başı sıfatıyla yetkili olduğu alanı gösteriyor.

— Cumhurbaşkanının, Anayasa ve diğer kanunlara göre ancak, Başbakan ve ilgili bakanın imzalarıyla yapabileceği işlemler. İşte bunlar da yürütme organının özgül alanını oluşturuyor. Bu alanda yetki Bakanlar Kuruluna ait olduğu için Meclise karşı sorumlu olan da Bakanlar Kurulu.

Bunun tarihsel süreçten gelen bir mantığı ve demokratik bir içeriği var. Önceleri Kralların mutlak olarak sahip oldukları yasama ve yürütme yetkileri, büyük mücadeleler sonunda halkın seçtiği meclislere ve onun güvenini kazanmış olan hükümetlere geçmiş. Bu iki alan görev olarak birbirinden ayrılmış biri diğerini denetleyecek eşit silahlara sahip bir yapı içinde parlamenter sistemi oluşturmuş. Bu mücadele 1215 Magna Carta’dan günümüze kadar uzanan bir zamanı kapsıyor. Bizdeki başlangıç noktası 1876 Anayasası. Bugün Avrupa’da krallık yine var. Ama yetkileri devletin birliğini temsil dışında yasama ve yürütme organlarına geçmiş. Krallığın kaldırıldığı yerlerde ise aynı sembolik işleve sahip Cumhurbaşkanları gelmiş. İşte cumhurbaşkanının tarafsız statüsü de buradan kaynaklanıyor.

Şimdi Meclis’te görüşülen Anayasa Değişikliği önerisi, ülkemizde 150 yıla yaklaşan bir siyasal sisteme son veriyor. Bakanlar Kurulunu kaldırıyor. Tüm yürütme yetkilerini Cumhurbaşkanına veriyor. Olağan ya da olağanüstü kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi de tek başına ona verilmiş. Böylece kendisine yasama alanına aktif müdahale imkânı sağlanmış. Buna karşılık Meclis’in hükümeti denetleme yetkileri etkisizleştirilmiş. Cumhurbaşkanı Meclis’i dilediği zaman feshedebiliyor. Meclis’in seçimlerin yenilemesine karar vermesi ise üye tam sayısının 3/5 çoğunluğunun kararına bağlı. Bu durumda Cumhurbaşkanın seçimleri de birlikte yenileniyor. Yani silahlar eşit değil. Öte yandan Cumhurbaşkanı artık tarafsız değil partili. Güçlü konumu nedeniyle partisinin milletvekili adaylarını da o belirliyor; böylece yasama organına partisi kanalıyla hâkim duruma getirilmiş.

b) Değerli meslektaşım İbrahim Kaboğlu, son yazılarından birine “Parlamentarizm Kalkıyor, Ama Başkanlık gelmiyor.” diye başlık atmış. Çok doğru. Ama daha da doğrusunu ararsak, içinde yaşadığımız siyasal gündemde parlamenter sistem zaten fiilen ortadan kalkmıştı. AKP’nin hedefi ise hiçbir zaman anayasa hukuku öğretisinin anladığı anlamda bir başkanlık ya da yarı başkanlık sistemi olmamıştı.

Sonuçta benzeri olmayan, Sayın Cumhurbaşkanının kişiliğine özgü bir yönetim biçimi anayasallaşmak üzere. Ama bunun yerine Anayasa Değişikliği Önerisinde gerçekten ABD’nin başkanlık modeli getirilmiş olsaydı, sonuç çok mu farklı olurdu? Bence fazla bir şey değişmezdi. Anayasa’daki parlamenter sistemi neye benzettilerse, başkanlık da aynen onun akıbetine uğrardı. Sebebi gayet basit: Çünkü tüm eleştirilen yanlarına rağmen başkanlık sistemini ABD’de demokratik bir model olarak başarılı kılan koşullar bizde bulunmuyor.

— Bir kere bizde siyasal iktidarın bölünmesi anlamına gelen federatif yapı yok, tam karşıtı üniter bir devlet yapısı var. Ama bu üniter yapı, Sevr antlaşmasıyla parça parça edilmiş ülke ve ulus bütünlüğünü yeniden kurmanın zorunlu bir yolu olarak seçilmiş. Onların federatif yapısı ise İngiliz tahakkümüne karşı birleşen eyaletlerden kaynaklanıyor. Yani iki ayrı ve farklı tarihsel süreç. İkisi de kendi içinde tutarlı ve haklı.

— Demokratik siyasal yaşamımızın vazgeçilmez unsurları olarak benimsenen siyasal partiler, ABD’den farklı olarak ideolojik bir temele ve bunun gerektirdiği parti disiplinine sahip.

— Parti disiplininin lider sultasına kaymasını önleyecek olan parti içi demokrasi güya anayasal bir ilke; ama fiilen yok; Siyasi Partiler Kanunu’nda tüm ayrıntılarıyla düzenlenmiş bulunan önseçimi uygulamak partilerin takdirine bırakılmış. Önseçim olmayınca milletvekili adayları, parti lideri ve çevresince belirleniyor.

— Seçim sistemimiz, yüksek barajlı bir nispi temsil; partiye kim hâkimse adayları da o belirliyor. Bu da lidere bağımlı milletvekilleri blokunu üretiyor ve güçler kaynaşımına yol açıyor. Anayasa Değişikliği Önerisi bu durumu daha da koyulaştırmış durumda.

— Meclis tek yapılı. Kendisine bağımlı milletvekilleriyle Meclise hâkim olan lider, yasama – yürütmeye de bütünüyle hâkim oluyor.

— Buna ek olarak yargının demokratik meşruiyetini sağlıyoruz aldatmacasıyla 12 Eylül 2010 Anayasa Değişikliği sonunda yargı da yürütmenin tam etkisine alındı ve o zamanki koalisyon ortağı olan FETÖ’ya teslim edildi. Şimdi ise HSYK’nın yapısı, yargıyı FETÖ’den temizleme adına daha da siyasallaştırılıyor, Anayasa Değişikliği önerisine göre, yarısı doğrudan cumhurbaşkanınca seçilecek. Diğer yarısı ise Cumhurbaşkanı ile meclis çoğunluğunu neredeyse özdeşleştiren yeni yapısıyla TBMM tarafından seçilecek. Yargının kendi mensuplarınca yönetilmesi ise tarihe karıştı.

— Uzlaşma kültürü desen hiç yok. Daha önce tarafsız bir cumhurbaşkanı üzerinde bile uzlaşamayan, anayasa değişikliklerinde ya da yeni anayasa yapma iddialarında hiçbir uzlaşma aramayan dayatmacı bir siyasal yapıda uzlaşma kültüründen söz etmek zaten abesle iştigal olurdu.

— Başkanlıksistemikatıbirgüçlerayrılığını gerektiriyor. Sayın Cumhurbaşkanımız ise güçler ayrılığından şikâyetçi. Anayasa Değişikliği önerisi de güçlerin Cumhurbaşkanında toplanmasını hedefliyor.

Şimdi ülkenin içinde bulunduğu koşullar bu denli farklı iken, ABD modeli bir başkanlık sisteminden söz etmek, zaten milleti kandırmak olurdu. Nitekim AKP’nin ilk önerisinde “Türkiye’ye özgü”, bir başkanlık sisteminden söz ediliyordu. Şimdi ise “Cumhurbaşkanlığı sistemi” gibi yapay bir terim seçilmiş.

Bu nedenle gerçek aranıyorsa, anayasa öğretisinin ortak terimleri olan parlamenter, başkanlık ya da yarı başkanlık terimlerini Türkiye’deki güncel gelişmelerle ilgili olarak kullanmaktan vazgeçmek gerekir. Çünkü bu terimler Türkiye bağlamında öz anlamlarını yitirdiği gibi, siyasal iktidarca sabırla ve kararlılıkla kurgulanan yeni bir Türkiye düzenini maskelemekten başka bir işe yaramadı.

Türkiye’deki güncel gelişmeleri karşılayacak bir terim aranıyorsa, aslında gerçeği en uygun olanı “Reislik Sistemi” olmalı. İşin içinde bir de kendisine “Başbuğ” denilmesinden hoşlanan biri daha var. Ama o belirleyici olmayıp yalnızca bir destek hizmeti sunduğu için yeni sisteme adını veremez.

3) Anayasa Tarihimize Saygısızlık

Şimdi bu açıklamaları parlamento tarihimizle karşılaştıralım. Birinci TBMM tüm güçleri kendinde toplamıştı. Ama buradaki güçler birliği, işgal altındaki bir ülkenin kurtuluş mücadelesinin zorunlu kıldığı bir yönetim biçimiydi. Dünya Savaşı’nda çok şeyini kaybetmiş bezgin bir halkı, bu kez bir kurtuluş savaşı için seferber etmek, yeni bir ölüm- kalım mücadelesi içine çekmek, Mustafa Kemal’in deyimi ile “ülkeden önce halkı kazanmak”la mümkündü. Bunun için de ulusal kurtuluş savaşını halka mal etmek ve hareketin önderliğine seçimle

gelmek gerekiyordu. Ancak Birinci TBMM, savaşın en yoğun döneminde bile Mustafa Kemal’in istediği olağanüstü yetkileri, üç aylık sürelere bağlı olarak verdi ve yoğun bir denetim çemberi içine aldı. 1924 Anayasası’nı yapan İkinci TBMM ise, Mustafa Kemal’in tartışılmaz otoritesine rağmen, o zamanki Anayasa Komisyonunun Cumhurbaşkanı için önerdiği üstün yetkilerin hiçbirini kabul etmedi:

• Cumhurbaşkanına TBMM’ni fesih yetkisini vermedi;
• yasaları geri çevirme yetkisinin ancak nitelikli çoğunlukla aşılabilmesine izin vermedi;
• hükümetin tutacağı yolu meclise bildirmesini yeterli görmedi güvenoyunda ısrar etti.

2. TBMM milletvekillerinin gösterdiği bu direnç, günümüzün, parti disiplini ile lidere bağımlı milletvekilleri için ders alınması gereken bir örnektir. Mustafa Kemal’in, Meclis’in gösterdiği direnci, liderliğine ve kurmak istediği rejime bir karşı çıkış olarak değerlendirmemiş olması ise, günümüzün siyasal liderlerinin tarihimizden öğrenebilecekleri bir demokrasi dersidir.

Şimdiki Anayasa Önerisi ise demokrasi tarihimizle alay edercesine Bakanlar Kurulunu ortadan kaldırıp tüm yürütmeyi Cumhurbaşkanına bağlarken, yasamayı da onun vesayetine veriyor.

Oysa 2. Meşrutiyetin Meclisi Mebusan’ı bile o zamanki Anayasa’da yer almadığı halde, yani 1909 Anayasa değişikliğinden önce, padişahın hükümetini güvenoyu istemeye zorlamış, hatta siyasal sorumluluğu fiilen harekete geçirerek hükümet düşürmeyi başarmış bir meclisti.

Şimdi görevde bulunan TBMM üyeleri, Padişahtan koparılan, ama Mustafa Kemale bile verilmeyen yetkileri Cumhurbaşkanına verirlerse, parlamento tarihimize Meclisi Mebusan üyeleri ile Birinci ve İkinci TBMM üyelerine büyük saygısızlık yapmış olurlar.

Türkiye, tarihsel birikimi ve deneyimiyle bunu hak etmiyor.

Bu gerçek bir yana, Anayasa Mahkemesi tarafından denetimi zaten sıfırlanmış bulunan KHK’ler düzeni altında yapılacak bir Anayasa değişikliği, Türkiye’yi anayasasızlaştıranların kendilerini bu yoldan meşru kılma arayışından başka bir anlam ve işleve sahip olamayacak.

Anayasa Mahkemesi, OHAL KHK’lerle ilgili yeni kararında bu alanda hiçbir denetim yetkisine sahip olmadığına karar vermiş ve böylece geçici bir yönetim olan OHAL’e kalıcılık sağlamıştır. Bireysel başvurular da bu mantıkla uygulanırsa, AİHM’nin Anayasa Mahkemesi’ni devreden çıkarması kaçınılmaz hale gelecektir.

Bütün bu tablo, genç meslektaşımız Tolga Şirin’in deyimiyle KHK’den “Anayasa Hükmünde Kararname”ye geçiş heves ve eğiliminin bir yansıtmasıdır.

4) 12 Eylülle Hesaplaşma Masalı

Bir de özellikle 2010 Anayasa Değişikliği sırasında kullanılmış olan bir çarpıtma var: “12 Eylül ile hesaplaşma”.

Bu söylem, “YETMEZ AMA EVET”çilerin de ana sloganı olmuştu. Şimdiki değişiklikte de benzer şeyler söyleniyor. Oysa bugünkü OHAL KHK’ler Düzenine Anayasa Mahkemesi tarafından sağlanan “denetimsiz alan şemsiyesi”, 12 Eylül ruhunun en karakteristik yansımasıdır. “Temel hak ve hürriyetler için anayasada öngörülen güvencelere aykırı tedbirler alabilme” (AY m.15/1) ve “OHAL KHK’lerin yargısal denetime kapalı olması (AY m.148/1 cümle 3) gibi düzenlemeler, 1982 Anayasası’ndan önceki anayasaların hiçbirinde yer almamıştır. Bunları titizlikle koruyan ve 15 Temmuz darbe girişiminden sonra kurulan OHAL KHK düzenini bu maddelere dayandıranların, 12 Eylülle hesaplaşmaktan söz etmeye hakları yoktur.

Sonuç

• Anayasa Değişikliği girişimi AKP lideri için dikilmiş bir elbisedir. “Ulusun Anayasası “diyebileceğimiz kalıcı bir nitelik kazanamaz.

• Ulusun Anayasası, ancak barajsız bir seçimle ulusu tam olarak temsil edecek bir kurucu meclis eliyle hazırlanırsa, bu sıfata hak kazanabilir.

• Demokratik yelpazede böyle bir Kurucu Meclis’in kurulmasına en uzak ortam, Anayasa Mahkemesi’nin yardımıyla OHAL KHK’lerine kalıcı bir etkinin sağlandığı bugünkü ortamdır.

Prof. Dr. Fazıl Sağlam / SBF Anayasa Kürsüsü Emekli Öğretim Üyesi