Önceleri “Türk tipi” sonraları da “cumhurbaşkanlığı” sistemi olarak önerilen yeni hükümet sisteminin nasıl bir başkanlık sistemi modeli sunduğunu anlamak için hükümet sistemlerinin işleyişine etki eden temel dinamikleri bilmek ve bunları karşılaştırmalı veriler ışığında analiz etmek gereklidir.
1787 tarihli ABD Anayasa’sı tarafından yaratılmış olan kimilerinin saf, kimilerinin gerçek başkanlık sistemi olarak nitelediği sistem bu türün ilk örneğidir. Bu ilk örnekten günümüze Latin Amerika, Afrika ve Asya’da kendisini başkanlık sistemi olarak niteleyen ve değişik dinamiklerin etkisi altında oldukça başkalaşmış hatta yozlaşmış örnekler ortaya çıkmıştır. Bu örnekler arasındaki farklılıkları yaratan temel husus nedir? Diğer bir deyişle sistemlerin işleyişini etkileyen dinamikler nelerdir?
Ülkelerin anayasalarında yasama ve yürütmeye verilen yetkilerin derecesi önemlidir ama bundan da önemlisi siyasi iktidarı denetleyecek ve kontrol edecek kurumsal mekanizmaların gücüdür. Modern çoğulcu özgürlükçü demokrasileri diğer rejimlerden ayıran husus, anayasaların özgürlük odaklı biçimde, siyasi iktidarı sınırlamak ve denetleyerek hukuk içinde kalmalarını sağlamak üzere yazılmasıdır. Dolayısı ile bir hükümet sisteminin tercih edilmesi esnasında, bu sistemi tercih eden kurucu iradenin amacı, o rejimin de gidişatını şekillendirmektedir. Yaslandıkları ve iktidarlarını meşrulaştırmak üzere kullandıkları ideoloji de aynı şekilde işleyişten neler bekleyebileceğimizi bize göstermektedir.
Bunların yanı sıra, çok partili seçimlerin var olduğu sistemlerde siyasi partiler ana aktörler olarak rejimi de şekillendirici etki yaratmaktadırlar. Partiler, birbirleri ile olan rekabet ilişkilerinin biçimini ifade eden bir sistem içinde işlev görürüler ve bu sistemler de rejimin işleyişini anayasaların yazılı normlarından bile fazla şekillendirme gücüne sahiptir. Örneğin, bazı ülkelerde iktidar iki büyük parti arasında gidip gelir ya da paylaşılır. Bunlar iki parti sistemleridir. İktidar eninde sonunda el değiştirdiğinden dengeli sistemlerdir. Kimi ülkede ise iktidara sahip ya da ortak olma şansına sahip parti sayısı üçten fazladır. Oyların bölünüşü hiçbir partiye yasama organında tek başına kara alma gücü vermez. Bu durumlarda o ülkedeki kutuplaşma seviyesi ve siyasi bölünmelerin ekseni iktidarın ve muhtemel koalisyonların ne şekilde işleyeceğini belirler. Örneğin yasama organında çok sayıda parti olduğunu, bunların ikiden fazla kutuplu olarak aralarında bölündüğünü varsayalım. O zaman aşırı çok partili bir yapıdan söz ederiz ve yönetilmesi zor bir ülke ile karşı karşıya kalırız. Birde iktidara hep aynı tek partinin kalıcı şekilde hâkim olduğu sistemler vardır ki iktidar el değiştiremediğinden bunlar demokrasi için aşırı çok parti sistemlerinden bile fazla tehlike teşkil etmektedirler. Yukarıda kabaca özetlenen temel dinamikler başkanlık sistemlerini de diğer hükümet sistemlerinde olduğu gibi kendi içinde değişikliğe uğratmaktadırlar.
Peki, yukarıdaki dinamikler ışığında Türkiye için önerilen başkanlık nasıl bir model sunmaktadır? Öncelikle kuvvetler arasındaki anayasal güç paylaşımın ve hepsinden de önemlisi kontrol ve denge cihazlarının belirleniş biçimine bakılmalıdır.
Yasama ve yürütmenin oluşum şekli, yetkileri ve karşılıklı konumlarına bakarak başlayabiliriz. Organların oluşum biçimi olarak aynı gün yapılan iki ayrı seçim (yasama/meclis ve yürütme yani başkanlık seçimlerinin ilk turu) öngörülmektedir. Başkanlık seçimlerindeki adayların siyasi parti genel başkanı olmalarının önü açılmakta, parti disiplini yani meclisteki partilerin milletvekillerinin bir grup olarak birlikte hareket etme zorunluluğu devam ettirilmektedir. Böylece parti genel başkanı olarak meclis grubunu kontrol eden başkanlar yaratılması amaçlanmaktadır. Eğer meclis grubu çoğunluk ise parti grubu aracılığı ile meclisi de kontrol edebilen bir başkan yaratılması hedeflenmektedir. Seçimlerin aynı gün yapılmasının da söz konusu çoğunluğu yaratacağı varsayılmaktadır.
Parlamenter sistemlerin tekil demokratik meşruluk mantığı, yani seçmenin meclisi seçmesi hükümetin meclis içinden çıkması olgusu hükümet edebilmek için parti disiplinini gerekli kılmaktadır. Zira hükümetin oluşması ve görevde kalması meclis çoğunluğunun iradesine (güvenoyu/gensoru aracılığıyla) bağlıdır. Seçilmiş meclis çoğunluğu kendi içinden siyasi iktidarı çıkartmaktadır.
Böyle bir zorunluluk bulunmayan çifte demokratik meşruluğa sahip başkanlık sistemlerinin mantığı ise başkanların parti genel başkanı olmaması, yasamanın iradesinin yürütmeden ayrı oluşmasını gerekli kılmaktadır. Zira seçilmiş meclis çoğunluğundan başka bir yürütme oluşturulmaktadır. Bu takdirde seçilmiş meclis çoğunluğunun işlevi kendisi dışında oluşan yürütmeyi dengelemek, sınırlamak ve denetlemektir. Nitekim ABD dâhil demokratik örneklerde durum bu şekildedir. Yeni anayasada ise başkanlık sisteminin organları oluşturma biçimi, parlamenter sistemin hükümeti devam ettirme mantığına monte edilmektedir. Böylelikle yasama organının hem hükümeti oluşturma iradesi hem de onu denetleme olasılığı ortadan kaldırılmaktadır.
Ancak söz konusu melezleme başkanlık sisteminde mevcut en önemli demokratik kontrol denge cihazını etkisizleştirirken, parlamenter sistemin meclis çoğunluğunun iradesine bağlı hükümet modelini de ortadan kaldırmaktadır.
Organların yetkilerine bakıldığında da öneride yasamaya ait önemli yetkilerin bir kısmının yürütmeye devredildiği görülmektedir. Yasamadan yürütmeye yetki aktarımı beraberinde güçlenen bir başkan ve zayıflayan bir meclis sonucunu da getirmektedir. Yasamaya ait yetkilerin en önemlisi hiç şüphesiz kanun yapmaktır. Modern demokrasinin doğuşu ile birlikte genel oyla seçilen meclislerin soyut, genel, gayri-şahsi kurallar koyması yani kanun yapması kaidesi de ortaya çıkmıştır. Toplumun geneline uygulanan, bir kişi için değil, kişilerden bağımsız soyut olarak tarif edilen durumlar için ileriye dönük olarak genel kurallar konulması aynı zamanda bireylere hukuk güvenliği de sağlayan bir kazanım olarak belirmiştir.
Değişiklikle birlikte iki ayrı durumda başkanlara yasa gücünde işlem yapma yetkisi devredilmektedir. Birinci halde herhangi bir olağanüstü hal, kriz ya da gereklilik olmaksızın başkanlara kişi hakları ve siyasal haklar dışındaki, meclisin açıkça düzenlemediği konularda ki bunlara sosyal-ekonomik haklar da dâhil sonradan bir meclis denetimi öngörülmeksizin yasa gücünde işlem yapma yetkisi verilmektedir. Bu demektir ki, başkan belirleyeceği siyasi programı hayata geçirebilmek için demokratik olarak seçilmiş yasamanın rızasına ihtiyaç duymamaktadır. Yasamanın en önemli varlık sebebi olan yasa yapma yetkisi önemli ölçüde tahrip olmakta, herhangi bir zaman ya da kriz hali, aciliyet gibi bir gereklilik ölçütü aranmaksızın yasama yetkisi yürütmeye verilmektedir. Bu noktada unutulmaması gereken bir husus da başkanların veto yetkisidir. Meclis çoğunluğunun bir konuyu açıkça düzenlememesi şartına bağlı olan bu yetkiyi kullanabilmek için başkanlar veto yetkisini devreye sokarak yasa çıkışını engelleyebilir ardından da kendi istediği düzenlemeyi getirebilirler. Yasa çıkarmak için üye tam sayısının dörtte birinin bir fazlasından az olmamak koşulu (152 ve üzeri oy) ile toplantıya katılanların salt çoğunluğu yeterli iken veto yetkisinin aşılması üye tam sayısının salt çoğunluğunun (301 oy) bunu aşma iradesine bağlıdır. Bırakılan her boşluk cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile dolabilecektir. Ayrıca cumhurbaşkanlarının yasaların yeterince net olmadıklarını ileri sürerek, farklı amaçlara hizmet eden düzenlemeler yapmaları, hukuk sistemi içinde keşmekeş yaratmaları da olasıdır.
Yasa gücünde işlem yapılabilecek ikinci husus da olağanüstü dönemlerdedir. Başkanlar olağanüstü hali önce tek başına ilan edip, ardından da hiçbir konu sınırlaması olmaksızın tüm hak ve özgürlükleri askıya alabilecek şekilde yine tek başlarına KHK (kanun hükmünde kararname) yapabilirler. Bunlar meclisin denetimine tabi olup üç ay içinde görüşülmeleri zorunludur. Aksi halde kendiliklerinden kalkarlar. Getirilen süre sınırı olumlu olmakla birlikte unutulmamalıdır ki aslında sadece geçici düzenleme yapılabilecek olan bu KHK’lerle şu an Türkiye’de pek çok olağan dönem yasası değiştirilmiş ve kalıcı düzenlemeler yapılmıştır. Burada meclisin denetim yetkisini etkili şekilde kullanması, içindeki partizan çoğunluğun cumhurbaşkanının kontrolünde olmamasına bağlıdır. Aynı husus Anayasa Mahkemesi denetimi için de geçerlidir.
Verilen yasa gücünde işlem yapma yetkisi, meclis karşısında cumhurbaşkanını fevkalade güçlendiren bir yetki olup, ABD tipi saf başkanlık ile özellikle Latin Amerika’daki bozulmuş örnekler arasındaki temel farkı oluşturan yetkidir.1
ABD’de başkanların yasa gücünde kararname yapma yetkisi bulunmamaktadır. Başkanlar yasamanın belirlediği ve çerçevesini çizdiği temel politika dâhilinde hareket etmek zorundadırlar. ABD Yüksek Mahkemesi’nin konuya ilişkin yerleşik içtihadı “Non- delegation Doctrine / Devredilemezlik Doktrini” olarak isimlendirilmektedir. Yasama yetkisinin devredilmezliğine ilişkin standartları belirleyici kabul edilen davalardan Yakus vs. United States (1944) davasında Yüksek Mahkeme, Kongre’nin anayasal manada yasama yetkisini kullanmış sayılabilmesi için yasanın o alandaki temel politikayı belirlemiş, çerçeveyi çizmiş olması gerektiğini belirtmiştir.2 Bundan sonraki aşamada idari organlara düşen bu politikayı somutlaştırarak uygulamaktır. Yasama yetkisinin özü devredilemezdir, ancak idari/ teknik uzmanlık gerektiren ve Kongre tarafından detaylandırılıp, somutlaştırılması mümkün olmayan alanlarda, mevcut yasaya bağlı ikinci derecede (yasa altı) kurallar idare tarafında konulabilecektir.3
Yasa gücünde kararname yetkisine rastladığımız Latin Amerika’da ise iki tip kararname ile karşılaşılmaktadır. Birinci grupta yer alan kararnameler, yasama organının bir yasa ile düzenleme yapma yetkisini ermesi ile yapılabilmektedirler. Bu kapsama giren kararnamelerin birçoğu aslında idari düzenleyici işlem kategorisinde yer almaktadırlar.4 Çok az bir kısım ülkede bu tip yetki yasaları ile yasaları değiştirme, yasa gücünde işlem yapma yetkisi yürütmeye bırakılmaktadır.5 İkinci grupta yer alanlar ise kriz ve gereklilik kararnameleri olarak karşımıza çıkmaktadır.
Parlamenter ve yarı-başkanlık sistemlerinde de görülen yasa gücünde kararname yapma yetkisi, bu sistemlerde yasama organının onayına sunulmadan nadiren geçerlilik kazanırken, başkanlık sistemlerinde yasama organını onay makamı olarak düzenleyen anayasa oranı yalnızca yüzde yirmi yedidir.6 Kararname yetkisi veren sistemlerde genellikle başkanlar, bakanların ortak imzası ile etkili olacak şekilde düzenleme yapmaktadırlar. Kriz ve gereklilik kararnameleri ise konu, süre ve çıkış koşulları bakımından anayasal şartlara bağlanarak yapılmaktadır. Örneğin, Arjantin’de söz konusu kararnameler yalnızca istisnai hallerde, yasa yapmak imkansızlaştığında konu sınırlaması dahilinde bakanların da ortak imzasıyla birlikte çıkarılabilir ve süre sınırı dahilinde derhal meclis denetimine sunulurlar (AY. 99.md). Benzer şekilde Brezilya’da da önemli durumlarda, yasa yapılamıyorsa, geçici tedbir olarak, süre sınırı dâhilinde yapılabilirler ve derhal meclis denetimine sunulurlar (AY. Md. 62). Şili’de ise başkanların kanun gücünde işlem yapabilmesi, meclisin buna bir yetki yasası ile izin vermesine ve çerçeveyi çizmesine bağlıdır (AY. 32/3.md). Buna rağmen yasa gücünde kararname yetkisi Latin Amerika’da da çok istismar edilen, anayasal kargaşa ve aşırı güçlenmiş başkanlar yaratmaya yarayan bir yetki olarak karşımıza çıkmaktadır.
Türkiye’deki düzenlemede ise olağan koşullarda, yasamanın çalışmasını engelleyen hiçbir husus bulunmamasına rağmen yasama çoğunluğunun iradesini geçersiz kılmaya yönelik olarak, yetki yasası ya da sonradan bir meclis denetimi aranmaksızın, süre koşulu da bulunmadan başkanlara çok geniş bir yetki alanı bırakılmaktadır. Olağanüstü KHK’ler bu bakımdan tüm anayasal hakları askıya alabilmesi ve yargı denetimi dışında tutulmaları sebebiyle, tek kişinin elinde keyfiliğe kapı açarak son derece vahim sonuçlar doğurabilecek bir yetki olarak göze çarpmaktadır. Bunu test etmek için Türkiye’nin şimdiki haline bakıp bunu ikiyle üçle çarpmak yeterlidir. Sonuç olarak meclis içindeki milli iradenin yasa yapma gücü tek kişiye aktarılmaktadır.
Bu noktada meclise ait yetkilerin yürütmeye devredildiği, hukuk devleti açısından çok yıkıcı sonuçlar doğuracak bir başka husus da idarenin kanuniliği ilkesinin kaldırılmasına ilişkindir. Başkan tüm üst kademe yöneticilerini atama, görevlerine son verme ve bunlara ilişkin usul ve esasları düzenleme yetkisine sahip kılınmıştır. Ayrıca bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri, yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatı kurulması kararnameyle düzenlenecektir. Ayrıca kamu tüzel kişiliği de cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulabilecektir.
Mevcut sistemde tüm bunlar kanunla yapılmaktadır. Hükümet meclisin yaptığı kanuna göre kamu yöneticilerini atayabilmekte ve bu kişilerin kamudaki görevlerine son verilmesi de ancak kanunda belirtilen koşullarda olabilmektedir. Yeni anayasaya göre her gelen başkan canının istediği gibi kurumları kapatıp, açabilecek, devlet örgütlenmesini değiştirebilecek, yeni kamu tüzel kişileri oluşturabilecek, bunların yetki ve görev alanlarını tayin edebilecektir. Dilerse özerk yönetimler kurup, devletin merkez teşkilatını bütünüyle farklı oluşturabilecektir. Kamu kurumlarının kurumsallaşması oldukça güçleşecek, kurumsallaşma oranı zayıfladıkça devlet yönetimi zaafa uğrayacaktır. Her başkan istediği gibi kamu yöneticilerini atıp, yerine yenilerini alabilecektir. Bu da alanında uzman profesyonellerin yetişmesini engelleyecek, kamu yönetiminde liyakatin yerini siyasi sadakatin almasına neden olacaktır. Kamu yönetimini bütünüyle zaafa uğratacaktır.
Ayrıca kanunla düzenleme yerine idarenin yönetimine ilişkin usul ve esasların başkanlık kararnamesiyle düzenlenmesi başkanları sınırlayan hiçbir kural olmamasına neden olacaktır. Kuralı koyan ve uygulayanın aynı kişi olması pratikte hiçbir kuralla bağlı olamama sonucunu ve bununla gelen keyfiliği kamu yönetimine hâkim kılacaktır. Bunun bir sonucu olarak da idari yargılamanın bir etkinliği kalmayacaktır.
Meclisin kaybettiği yetkiler bundan ibaret değildir. Meclis’in gensoru, güvenoyu/güvensizlik oyu vererek hükümeti düşürme yetkisi kaldırılmıştır. Meclis bundan böyle görevi kötüye kullanan, halk desteğini kaybeden, siyasi başarısızlığa uğramış bakan ya da başkanları görevden alamayacaktır. Başkana meclis üyeleri tarafından soru sorulması mümkün değildir.
Görevlerine ilişkin suç işlediklerinden şüphe edilen bakanları 55 MV talebi 275 milletvekilinin kararı ile Yüce Divana yollama yetkisi kaldırılmıştır. Bunun yerine 275 MV talebi, 360 MV kararı ile başkan yardımcıları ve bakanların Yüce Divana sevki düzenlenmiştir. Burada seçilmeye engel bir suçtan mahkûm olana kadar görevlerini devam ettirmeleri kabul edilmiştir.
Aynı anda milletvekili olamayacakları halde başkan yardımcıları ve bakanların görevleri ile ilgili olamayan suçlardan dokunulmazlıkları kabul edilmiştir. Böylece suç işleseler bile yargılanmaları mümkün olmayacaktır.
Başkanların ise görevleriyle ilgili olsun veya olmasın bir suç işlediği iddiası 301 MV vereceği önerge ile ileri sürülebilmekte ancak 400 MV kabul oyuyla Yüce Divana sevk edilebilmektedirler. Bu işletilmesi oldukça zor bir mekanizmadır. Demokratik bir örnek olarak ABD’ye bakarsak başkanların soruşturulmasına ilişkin önergenin Temsilciler Meclisi’nde bir üye tarafından dahi verilebileceğini ve suçlandırılmasına ilişkin kararın da basit çoğunlukla kabul edilebileceğini görüyoruz. Bu karar üzerine başkanlar yargılanmak üzere Senato’ya sevk edilirler ve Senato’da mahkûmiyet kararı alınabilmesi de üçte iki çoğunlukla olmaktadır. Bizde ise yargılamanın yapılabilmesi üye tam sayının üçte ikisinin oyu alınarak mümkün olmaktadır. Mahkûmiyet kararını verecek olan ise üyeleri başkan tarafından atanan Anayasa Mahkemesi’dir.
Meclisi, yürütme karşısında oldukça zayıflatan ve başkanlık sistemlerinde çok nadiren görülen, genellikle yarışmacı otoriter rejim sergileyen ülkelerde karşılaştığımız bir diğer yetki de başkanların meclisi fesih yetkisidir. Fesih mekanizması başkanı aşırı derecede güçlendiren bir kurum olarak Şili’nin General Pinochet dönemi 1980 yılında yapılan Anayasası’nın orijinal metninde karşımıza çıkıyordu (eski md 32/5), ancak demokrasiye geçişle birlikte 1989’da bu yetki kaldırılmıştır. Bugün Latin Amerika’da başkanlara verilmiş fesih yetkisini oldukça zor koşullara bağlı olarak Uruguay’ın 1966 tarihli Anayasasında bakanlara verilen güvensizlik oyunun7 ve 1999 Venezüella Anayasasında bir başkanlık döneminde başkan yardımcısı için güvensizlik oyuna üçüncü defa başvurulmasının karşılığı olarak görüyoruz. Her iki ülkede de fesih kurumu hiç işletilememiştir.
Fesih kurumunu düzenleyen Afrika başkanlık anayasalarının üçü aynı zamanda güvensizlik oyu düzenlemesine sahip olan ülkelerdir: Zambiya, Zimbabve ve Seyşeller. Yukarıda ifade edildiği gibi Zimbabve’de bu yetki bakanlar kurulunun bütünüyle düşürülmesine karşı başkan tarafından kullanılabilirken; Zambiya’da yürütme organı, Milli Meclis’in objektif ve etkili şekilde yasama görevini yapmaması sebebiyle etkili bir yönetim oluşturamadığında başkan fesih kararı alabilir. Ancak bunu yapmak istediğini açıkladığında (AY. 81.md/4- 5-6-7) Anayasa Mahkemesine başvurarak böyle bir durumun gerçekten var olduğunu tespit ettirmesi gerekmektedir. Seyşeller’de ise (1993 AY. 110.md) başkanlara çok geniş bir fesih yetkisi tanınmaktadır. Ulusal çıkarlar gerektirdiğinde başkan yasamayı feshedebilecektir.
Yukarıdaki örneklerden yalnızca Uruguay bugün demokratik bir başkanlık modeli sunmaktaysa da 1966 Anayasasının kabulünü takip eden yıllarda uzun olağanüstü hallerle gelen otoriter bir rejimden geçtiğini de hatırlamakta fayda vardır.
Bizde ise yeni Anayasa başkana herhangi bir süre ya da koşul olmaksızın istediği şekilde Meclisi feshedebilme yetkisini vermektedir. Bunun karşılığında kendi seçimleri de Meclis’inki ile birlikte yenilenmektedir. Meclis’in kendi seçimlerini yenilemesi ise ancak üye tam sayısının beşte üç çoğunluğu ile olabilmektedir. Hiç şüphesiz tek kişinin dilediği zamanda bu kararı alabilmesi bir meclisin nitelikli çoğunluğundan çok daha kolaydır. Yani gerçekte bu yetki başkana erken seçime gitmek istediğinde gidebilmesi, kendisini denetlemek üzere harekete geçen meclis bu kararı almadan meclisi feshedebilmesi, meclis ile yaşanacak uyuşmazlıklarda toplumun tamamını temsil eden iradeyi tek taraflı olarak ortadan kaldırabilmesi için tanınmıştır. Yeni seçimden çıkmış bir meclis için fesih tehdidi bile durdurucu olabilecekken, fesih yetkisinin kullanımının herhangi bir koşula bağlanmaması muhaliflerin ağırlıkta olduğu meclislerin sürekli fesih tehdidi ile çalışmasına neden olacaktır. 7 Haziran sonrası süreç hatırlanırsa bu yetkinin seçimleri ve sonrasını Genel anlamda kutuplaşmayı, sokak hareketlerini besleyici bir etki yaratacağından da bahsetmek mümkündür.
Başkanlara ayrıca tek başına milli güvenlik politikalarını belirleme ve gerekli tedbirleri alma yetkisi de verilmektedir. Mevcut Anayasamızda bu yetki yoktur. Bakanlar kurulu, cumhurbaşkanı ve ordu komutanlarından oluşan Milli Güvenlik Kurulunda bu politikalar tartışılmakta, hükümet istişare ederek belirlediği hususları meclise getirerek gerekli düzenlemeleri buradan çıkartmaktadır. Yeni anayasada başkan Türk Silahlı Kuvvetlerinin kullanılmasına da tek başına karar verebilmektedir.
Bu tabloda meclisin başkan karşısında gerilediği, birçok yetkisinin elinden gittiği ortadayken, başkanlık sistemlerinde aslında gerekli olmadığı halde Milletvekili Seçim Kanununda yüzde on barajı devam ettirilmektedir. Başkanlık sisteminde hükümetin oluşumu mecliste güvenoyu verecek bir çoğunluğa bağlı olmadığından, en çok oy alan parti lehine artık temsil yaratarak temsil adaletini de ortadan kaldırmayı gerektirecek bir husus oluşmadığı halde temsil adaletini oldukça yaralayan bu barajın neden devamına gerek duyulduğu ise yanıtsız bir soru olarak kalmaktadır.
Yürütmenin yapısına baktığımızda da başkanın tekil iradesini görmekteyiz. Örneğin; başkan istediği sayıda başkan yardımcısı atayıp, işlerine son verebilmektedir. Gerektiğinde başkanlara vekâlet eden başkan yardımcıları demokratik başkanlık sistemlerinde başkanların adaylık süreçlerinde belirlenmekte ve başkanlarla birlikte seçilmektedirler. Başkanlara vekâlet etme yetkisi verilen bu kişilerin de demokratik meşruluğu bulunmaktadır. Bizdeki sistemde ise demokratik meşruluğu olmayan, sonradan başkan tarafından atanan başkan yardımcıları bulunmaktadır. Bunların sayısı ve hangisinin ölümü halinde başkanın yerine geçeceği de belirsizdir.
Yeni anayasada bakanlar da başkan tarafından serbestçe atanıp görevden alınabilmektedir. Bakan atamaları demokratik modellerdeki gibi meclisin onayına tabi değildir. Meclisin bakanlara güvensizlik oyu vererek düşürme yetkisi de kaldırılmıştır.
Kontrol ve denge bakımından yeni anayasaya baktığımızda nasıl bir tablo karşılıyor bizi? Öncelikle anayasal sistemlerde kontrol denge kurumları ne şekilde yer alır çok kısa bunu hatırlamakta yarar vardır. Siyasi ve hukuki değişik mekanizmalar halinde görebiliriz: koalisyonların varlığı halinde ortakların birbirini dengeleyen ve denetleyen pozisyonu olarak, iktidarın düzenli el değiştirdiği (genellikle iki parti arasında) sistemlerde bu sayede, özerk kurumların ve yargının hukukilik denetimi şeklinde, siyasi partilerin parti içi demokratik işleyişinin sağlanması halinde parti içinde denetim şeklinde ve elbette özgür basın ve sivil toplum örgütlerinin kamuoyu denetimi şeklinde görülebilir.
Yukarıda bahsedilen ilk iki kontrol-denge aracı parti sistemine bağlı olarak ortaya çıkarlar. Birincisi kutuplaşmamış çok parti sistemlerinde, diğeri iki ise iki parti sisteminde göze çarpar. Her iki yapı da Türkiye’de yoktur. Parti içi demokrasi de Türkiye’de ne yazık ki güvence altına alınmamış, uygulaması olmayan ya da çok zayıf olan bir durumdur. Bu halin en somut örneğin ülkemizde partilerin adaylarının çoğunlukla ön seçimle değil, liderler tarafından belirlenmesi ve beğenilmeyen/başarısız liderlerin parti mekanizmalarınca görevden alınmasının örneğinin bulunmaması olgularında gözleyebiliriz.
Özerk kurumlar ile tarafsız-bağımsız yargı meselesine gelince, yeni anayasada bir siyasi partinin genel başkanı olmasına izin verilen cumhurbaşkanının, kendisini ve yaptığı işlemleri denetlemesi beklenen Anayasa Mahkemesinin üyelerinin çoğunluğunu (15 üyeden 12’si) doğrudan veya dolaylı olarak atadığını görmekteyiz. Yeni düzenlemeyle ayrıca hâkimlerin atama, disiplin ve özlük işlerinden sorumlu olan “Hâkimler Savcılar Yüksek Kurulunu” (HSYK) da yeniden düzenlemektedir. Adı, yapısı ve üye sayısı değiştirilmektedir. HSYK, HSK olmaktadır. Üye sayısı 13’e indirilmektedir. Adalet bakanı başkanı, müsteşarı da doğal üyesidir. 7 üye TBMM tarafından (ilk oylamada üçte iki, ikinci oylamada beşte üç, bulunmadığı takdirde en çok oyu alanlar arasında ad çekme usulü ile) kalanlar cumhurbaşkanı tarafından atanmaktadır.
Meclis tarafından belirlenen adayların adaylıkları da aynı usulle belirlenmektedir. Her bir pozisyon için belirlenecek üç aday da ayrı ayrı üçte iki, beşte üç, en çok oyu olan iki aday arasından ad çekme usulü ile karma komisyonda (Anayasa ve adalet komisyonu) seçilmektedir. Bu demektir ki adayları da mecliste çoğunluğu bulunan parti tespit etmektedir.
Cumhurbaşkanının genel başkanı olduğu siyasi partinin meclis çoğunluğuna sahip olması halinde ki seçimlerin aynı gün yapılması bunu amaçlamaktadır, cumhurbaşkanının doğrudan ve dolaylı olarak kurulun tüm üyeleri üzerinde belirleyici bir gücü olacağını düşünmek yanlış olmayacaktır.
Üyeler dört yıl için seçilmektedir. Süresi biten bir kez daha seçilebilmektedir. Bir cumhurbaşkanı görev süresi içinde uygun bulmadığı atamaları yapan üyeleri değiştirme şansı yakaladığı gibi bir daha seçilmek arzusunda olan üyeler de buna uygun bir çizgide ilerlemeyi seçebilirler.
Yargıtay üyeleri ile Danıştay’ın dörtte üçü HSK tarafından belirlenmektedir. Danıştay’ın kalan üyelerini ise cumhurbaşkanı belirlemektedir. Görüldüğü gibi tüm yüksek yargıyı ve alt mahkemelere atama yapan, disiplin ve özlük işlerinden sorumlu olan kurulu doğrudan ve dolaylı olarak belirleyen cumhurbaşkanı olmaktadır.
Görev süreleri bakımından HSYK’nın (4 yıl) tamamen, Anayasa Mahkemesinin de kısmen (12 yıl) Cumhurbaşkanının görev süresine (5+5) senkronize olduğu anlaşılmaktadır. Şu anki tabloda Anayasa Mahkemesinin iki üyesinin 1 yıl, bir üyesinin 2 yıl, iki üyesinin 3 yıl, iki üyesinin 5 yıl, bir üyesinin 7 yıl içinde üyelikleri sonlanıyor. Bunlardan iki askeri yargı üyesinin yerine yenisi seçilmeyecek. İki üye TBMM çoğunluğu tarafından seçilecek. Yani mevcut Cumhurbaşkanının 2019’da tekrar seçilmesi halinde ve yeni anayasa kabul edildiği takdirde 4 üyeyi atayabilecek. 2014’den bu yana dört üyeyi de hali hazırda atamış bulunuyor. Bir dönem daha seçilirse o takdirde bunların yerine de yenilerini atayabilecek. Yani mevcut cumhurbaşkanı 2019’da seçildiği takdirde TBMM tarafından seçilen üç üye ile önceki cumhurbaşkanınca 2013’de atanan 1 üye yani dört üye dışında, 8 üyesini kendi atadığı bir mahkeme ile çalışacak. TBMM’den gelen üç üyenin de o tarihte muhtemelen genel başkanı olacağı AKP çoğunluğu tarafından seçildiği hatırlanırsa Anayasa Mahkemesinin mevcut cumhurbaşkanı tarafından bütünüyle düzenlenmiş olacağını söyleyebiliriz.
Yukarıda özetlenen durum bize iki dönem seçilen bir cumhurbaşkanının çok rahat biçimde anayasa mahkemesinin nitelikli çoğunluğunu atayabilecek durumda olduğunu da rakamlarla ispatlamaktadır. Sonuç olarak bu tabloda yargının, cumhurbaşkanından bağımsız kalabilmesinin ne denli güç olduğu da açıktır. Kendisi tarafından seçilip atanan yargıçların cumhurbaşkanının yaptığı eylem ve işlemleri denetlemesini beklemek gerçekçi olmadığı gibi, oluşan yapı «hiç kimse kendi yargıcını seçemez» evrensel hukuk ilkesine de aykırıdır.
Bağımsız ve tarafsız yargı, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi 6. maddesi ve bizim anayasamızın 38. maddesinde düzenlenen adil yargılanma hakkının temel bir unsurudur. Yargı bağımsızlığını tayin ederken kullanılan üç ölçüt, yargıçların atanma, görev süresi ve dış baskılara direnme güvenceleridir. Hâlihazırda bu üç ölçü bakımından Türkiye’de yargıçların yürütme karşısında yeterli güvenceye sahip olduğunu söylemek güçtür. Yeni düzenleme bunu daha da vahim bir noktaya taşımaktadır.
Son kontrol-denge cihazı olan basın özgürlüğü ve sivil toplumla gerçekleşen kamuoyu denetimi bakımından yalnızca şunu hatırlatacağım: son üç yıldır Türkiye’de basın Freedom House verilerine göre özgür değildir ve diğer temel hakların kullanımında da ciddi bir gerileme yaşanmaktadır.8
Genel olarak tabloyu değerlendirdiğimizde kontrol- denge mekanizmaları bulunmayan, çok güçlü bir başkanlık modeli ile karşı karşıya olduğumuzu görüyoruz. Türkiye’de başkanlık sistemi savunusukuvvetlerin yürütmede yani başkanda birleşmesi ana amacıyla yapılmaktadır. Tüm parlamenter sistem eleştirileri siyasi iktidarı sınırlayan ve denetleyen mekanizmalara yönelik olarak ortaya atılmaktadır. Siyasi sistemin ana ekseninin meclisten alınıp, başkana verilmesinin Türkiye’nin tüm sorunlarını çözeceği, siyasi iktidarı denetleyen, bağımsız yargı dahil, tüm kurumların engelleyici işlev gördüğü ileri sürülmektedir. Dolayısı ile gelecek olan sistem de “başkancı” bir sistem olacaktır.Kuruluş amacı tüm devlet yetkilerinin bir başkana havale edilmesidir.
Kurucu ideoloji olarak yeni Osmanlıcı/ anti cumhuriyetçi ve siyasal İslamcı bir söylem benimsenmiş gözükmektedir. Özünde çoğulcu özgürlükçü demokrasiden ziyade otoriter bir anlayışa yakın duran bu söylemlerin uzun ya da kısa vadede demokrasiyi beslemesi ya da geliştirmesi beklenemez.
Dahası demokrasi belli kurumların bir ülkede var olması durumunda ortaya çıkan bir rejim türüdür. Bu kurumlar, serbest, özgür ve adil seçimler, örgütlenme ve ifade özgürlüğü, özellikle seçme-seçilme hakkı, basın özgürlüğü, farklı kaynaklardan bilgi edinme özgürlüğüdür9 ancak bunlar yeterli değildir. Kişilerin özel hayatları ve mülkiyet haklarına ilişkin güvenceler de siyaset yapabilmek için düşünce özgürlüğü kadar önemlidir. Ayrıca bağımsız-tarafsız yargı, adil yargılanma hakkı gibi hukuk devletinin temel kurumları da mevcut özgürlüklerin güvencesidir. Hukuk, eşit, öngörülebilir, belirli ve erişilebilir olmalıdır. Keyfi olmamalıdır. Kısaca toplumdaki farklı siyasi talepler özgürce örgütlenip, özgürce ve adil biçimde seçmene ulaşabilmeli, seçmen de tüm siyasal seçeneklerini bilerek özgürce siyasal iradeyi oluşturabilmelidir. Bu kurumların bulunmadığı ya da çok zayıf olduğu ülkelerde anayasanız ya da hükümet sisteminiz ne olursa olsun demokrasi menüde yoktur.
Siyasi parti yapısına gelince, Türkiye’de tek partinin hâkimiyetindeki bir siyasal sistem mevcuttur. Bu sistemlerde yapıya hâkim parti, üst üste en az üç seçimde, yasama organında sandalyelerin yarıdan fazlasını elde etmekte, başkanlık seçimlerini kazanmakta veya azınlık hükümeti olarak tek başına yönetimde kalabilmektedir. Seçmen tercihleri ve parti kurumsallaşma düzeyleri söz konusu durumu sabitlemiş gözükmektedir. Teorik olarak, seçmen istediği takdirde iktidarın el değiştirmesi mümkünse de bu pratikte kolay kolay gerçekleşmez. Tam demokratik örneklerine nadir olarak rastlanılan (Japonya gibi) bu tip tek parti sistemlerinin daha çok yarım ya da tam otoriter örnekleri mevcuttur. O zaman hâkim parti hegemonyacı partiye dönüşmektedir. Türkiye’deki durumda tam olarak budur.
Sağ oylar, kutuplaşma, kimlik siyaseti ve seçim sisteminin de yardımıyla tek bir siyasi partide birleştiğinde (Demokrat Parti, kısa bir süre Adalet Partisi ya da AKP hükümetleri) hakim / hegemonyacı siyasi parti sistemi oluşmaktadır. Bu yapı ülkemizdeki yanaşmacı / neo – patrimonyal özelliklerle de birleşerek otoriter eğilimler sergileyen bir hal almaktadır. Mevcut parti sistemi içinde başkanlık sistemi tercihi, patronlu bir hiper başkanlık rejimi şeklinde işleyecektir.
Patronlu başkanlık rejimlerine hâkim olan parti, iktidarın el değiştirmesini çeşitli yöntemlerle engellemektedir. Bu yöntemlerin başında yanaşmacılık gelmektedir. Parti hâkim olduğu devlet kaynaklarını (himmet, yardım, torpil, iş ve hatta kamı hizmeti götürme) oy karşılığında dağıtmaktadır. Söz konusu patronaj ilişkileri ve yanaşmacı yapı hâkim partiler çerçevesinde aşırı derecede güçlenmiş, kişiselleşmiş iktidar kullanan başkanları ortaya çıkarıp beslemektedir.
Bu rejimlerde hegemonyacı partiler, faydacı özellikleri ve patronaj ilişkilerinin yanı sıra seçim bölgelerini kendi seçmeninin yoğunluğuna göre ayarlama ve/ veya seçmen kaydı sahtekârlıkları, muhalefeti taciz gibi demokrasi dışı yöntemlerin de yardımıyla hâkim pozisyonlarını pekiştirmektedirler. Serbest, özgür ve adil olamayan seçimler sonucu iktidarın elde edildiği, basın özgürlüğü bulunmayan bu rejimlerin birçoğu Freedom House ölçümlemelerinde özgür olmayan ya da yarı-özgür ülkeler olarak kabul edilmektedirler. Söz konu rejimleri nitelemek içinse “yarışmacı-otoriter”10 tabiri kullanılmaktadır.
Hâkim/hegemonyacı partili sistemler, yöneten partinin hep aynı olmasından dolayı bir siyasal değişmezlik yaşamakla birlikte, ya düşük kaliteli bir demokrasiyle ya da otoriter yönü çok daha ağır basan şekilde siyasi hayata devem etmektedirler.
Bu tip başkanlık sistemlerinin en önemli özelliği kâğıt üzerindeki kuvvetler ayrılığının yerini, kuvvetlerin yürütmede birleştiği bir rejimin almış olmasıdır. Bu durumun doğal bir yansıması olarak da yasama organı çok zayıflamıştır. Parti çoğunluğu gönüllü olarak birçok yasama yetkisini başkana teslim etmiştir.
Hakim / hegemonyacı parti yapısının etkisi altındaki sistemler, anayasanın lafzı başkanı aşırı yetkilendirmese bile parti aracılığı ile (Meksika’da, bugün Türkiye’de olduğu gibi) fiilen başkanı aşırı güçlendirecektir. Kontrol ve denge araçlarından yoksunluk, demokrasiyi yok edecek, yüksek kutuplaşma düzeyi ile uzun vadede yönetilemeyecek, iç ve dış kırılmalara açık, yüksek yolsuzluk düzeyi ile ekonomik kaynakları yağmalanan bir ülke ortaya çıkacaktır. Sonuç olarak sistem istikrara hizmet etmeyecek, uzun vadede muhtemel ekonomik/ siyasal krizlere gebe olacaktır.
Zayıf yasama organları yanında tam demokratikleşememiş hiper-başkanlık sistemlerinin oluşmasını destekleyen; Latin Amerika’da ve Afrika’da (Türkiye’de de) çok net gözlemlenen kimi davranışsal (tarihsel, kültürel, toplumsal özellikler) ve normatif/ kurumsal dinamikler de mevcuttur. Partilerin yanaşmacı, faydacı yapıları, onları başkanların kaynakları kontrolünün aracı haline getirirken; ekonomik kaynakların kontrolüne ilişkin bütçe, vergi kanunu gibi kanunları önermenin başkanların tekelinde bırakılması, yasama adaylarının seçimin ve partinin başkanın kontrolünde olması, tarihsel olarak yasama organlarının kurumsallaşmasındaki zayıflıkla birleşince başkanları güçlendirici etki yapmaktadır. Diğer yandan başkanların “millet tarafından seçilmeyi” iktidarı kişiselleştirici şekilde kullandığı da bilinmektedir.
Bu yapılanmalarda anayasaların yasama yürütme arasındaki dengeyi sağlamak üzere aktif çareler önermediklerini; diğer bir değişle başkanlarının aşırı derecede güçlenmesini ve sisteme hakim hale gelmelerini önleyici çözümler konusunda sessiz olduklarını söylemek gereklidir. Söz konusu anayasal tavır, hakim parti sisteminin hiper- başkanlıktan yana evrilmesini desteklemektedir. Bize önerilen anayasada ise aktif olarak hiper-başkanlığı destekleyen normatif bir tavır söz konusudur.
Hâkim parti sistemi (kurumsal dinamikler), güçlü başkanlar ve mevcut siyasanın yanaşmacı özellikleri birbirlerini besleyerek yan yana gelmektedirler. Bu tip başkanlık sisteminin işleyişini ifade etmek için aşırı güçlü başkanların tüm yetkileri bünyesinde toplamasını ifade eden hiper-başkanlık eksik kalmakta; siyasal sistem içinde her şeye hegemonya kurmuş başkanların yönettiği neo-patrimonyal ilişkiler ağını ifade etmek için “patronlu başkanlık” sistemleri tanımı yapılmaktadır.11 Patronlu başkanlık kavramı, iki temel unsur ile tarif edilmektedir. Birincisi; doğrudan halk tarafından seçilmiş ve devletin diğer erkleri ve organları karşısında de jure (hukuken) olarak güçlendirilmiş başkanların varlığıdır. İkinci unsur ise; başkanın, devletin ekonomik kaynaklara hâkimiyetini kendi şahsi hakimiyeti haline dönüştürerek, buradan büyük boyutlarda de facto (fiili) güç devşirmesidir. Bu sistemlerde hukuk devleti, kurumsal pratikler ve fikir temelli siyaset yerine, başkanın kendi belirlediği şekilde devletin kontrolündeki ekonomik kaynakları siyasi sadakat temelli olarak bireylere aktarması söz konudur. Başkan bunun karşılığında ekonomik varlıkları kendisine bağlı siyasi elitin sadakatini elde etmekte; böylelikle iktidarına meydana okuyabilecek muhalefetin ortaya çıkışını durdurabilmekte ve aynı zamanda hukuken var olanın çok ötesinde bir iktidar alanına sahip olabilmektedir. Muhalifler ise yine devlet kaynakları kullanılarak sindirilmekte, cezalandırılmaktadır. Bu durum doğrudan ekonomik kaynakların el değiştirmesi noktasına da varabilmektedir.
Neo-patrimonyalizm kavramıyla ifade edilen söz konusu ilişkilerde, şahsi alanla kamusal alan şeklen, resmen ayrılmıştır, ancak uygulamada resmi olmayan siyaset, resmi kurumları işgal etmiştir. “Büyük adam” ile “küçük adam” arasında, kolektif çıkar aktarımını sağlayan, aracılarla işleyen bir mekanizma mevcuttur ve bu mekanizma bir gruba yönelik çıkar aktarımını rejimin merkezine oturtmuştur.
Neo-patrimonyal yapılarda yüksek oranda yolsuzluk da gözlenmektedir. Bu noktada yalnızca bireysel özgürlükler zarar görmemekte; hukuk devleti ve temiz siyaset ilkeleri de yara almaktadır. Afrika’da ve hakim parti sistemine sahip yarı demokratik Meksika ve Venezuela gibi ülkelerde siyasette yüksek kirlilik (rüşvet/görevi kötüye kullanma) ve zayıflamış hukuk devleti ile kontrol ve denge araçlarından arınarak aşırılaşmış başkanlık yetkileri arasındaki bağlantıyı gösteren çokça veri mevcuttur.
Neo-patrimonyalizm seviyesi arttıkça başkanlardaki kişiselleşmiş güç yoğunlaşması artmakta demokratikleşme seviyesi de düşmektedir. Hakim/ hegemonyacı parti sistemi altında şekillenen kontrol denge mekanizmalarından arınma hali, yani hiper başkanlık, sistemin anayasal durumunu, neo- patrimonyalizmden beslenen patronlu başkanlık tabiri ise ekonomik-sosyal yüzünü tarif etmektedir.
Kısaca Türkiye’deki gibi hâkim/hegemonyacı parti yapısının başkanlık sistemiyle yan yana gelişi, başkanlık sisteminin özünü ifade eden kurumsal kuvvetler ayrılığını ortadan kaldırarak, yukarıda kısaca ifade edilen diğer bazı davranışsal ve kurumsal dinamiklerin de katkısı ile yasama-yürütme hatta yargının tek elde birleşmesine neden olmaktadır. Yürütme lehine diğer anayasal erkleri oldukça zayıflatarak hiper-başkanlığa yol açan bu etkileşime, bir de neo-patrimonyal yanaşmacı ilişkiler eklenince, sonuç “patronlu başkanlık” rejimleriolmaktadır. Örneklerine parlamenter sistemi terk ederek başkanlık sistemine geçen iki Afrika ülkesi Zimbabve ve Gana ile Venezüella, Meksika, Peru, Rusya, Ukrayna’da rastladığımız bu sistemler en iyi ihtimalle yarı-demokratik iklimde seyreden seçimli otoriter yapılar sergilemektedirler. Türkiye devleti ya da toplumu bu seçenekle güçlenmeyecek, tam tersine zayıflamış demokratik kurumlarının ölüm fermanı imzalanmış olacaktır.