Giriş
2019 yılı Birleşmiş Milletler Ekonomik ve Sosyal İşler Organizasyonu Raporu’na göre Türkiye’de, en az 5 milyon 876 bin mülteci ve göçmen yaşamaktadır[1]. Buna rağmen, pandemi döneminde mültecilerle ilgili hangi önlemlerin alınması gerektiğine dair ilgili idarelerce kapsamlı bir çalışma yapılmamıştır. Ayrıca, pandemi dönemini etkileyecek pek çok faktörü içinde bulunduran bu konunun, bunca akademik çalışmanın üretildiği bir dönemde neredeyse hiç çalışılmamış olması da mültecilerin olağan dönemde olduğu gibi bu dönemde de görmezden gelindiğini bizlere göstermiştir.
Mültecilerin sağlık hakkına erişiminden bahsetmeden önce, neden yazıda mülteci kavramının kullanıldığına değinmek gerekir. Zira Türk Hukukunda mülteci kavramı, 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu’na göre yalnızca Avrupa’dan gelenleri kapsamaktadır ve güncel olmayan verilere göre Türkiye’de yalnızca 8 “mülteci” bulunmaktadır. Ancak, 1951 tarihli Birleşmiş Milletler Mültecilerin Hukuki Statüsüne İlişkin Cenevre Sözleşmesi’nde (Cenevre Sözleşmesi) mülteci kavramını Avrupalılara atfeden anlayış II. Dünya Savaşı dönemine ait olup günümüzde terk edilmiştir. Türkiye Cumhuriyeti İçişleri Bakanlığı Göç İdaresi Genel Müdürlüğü’nün 2016’da hazırladığı Türkiye Göç Raporu’nda aynen ifade ettiği üzere, değerlendirme sonucunda başvuru sahibi eğer 1951 Cenevre Sözleşmesi’nin 1. maddesindeki mülteci tanımına giren kriterlere sahipse, ülkemiz tarafından bu kişilere “şartlı mülteci statüsü” tanınmakta, Türkiye’de geçici olarak ikametlerine izin verilmekte ve böylece bu kişiler (3 üncü bir ülkeye yerleştirilinceye kadar) uluslararası koruma altına alınmaktadır[2]. Kısaca 1951 tarihli Cenevre Sözleşmesi ve 1967 tarihli Birleşmiş Milletler Mültecilerin Hukuk Statüsüne İlişkin Protokol’e göre ırkı, dini, tabiiyet, belli bir toplumsal gruba mensubiyet veya siyasi düşünceleri yüzünden, zulme uğrayacağından haklı sebeplerle korktuğu için vatandaşı olduğu ülkenin dışında bulunan ve bu ülkenin korumasından yararlanamayan, ya da söz konusu korku nedeniyle, yararlanmak istemeyen; yahut tabiiyet yoksa ve bu tür olaylar sonucu önceden yaşadığı ikamet ülkesinin dışında bulunan, oraya dönemeyen veya söz konusu korku nedeniyle dönmek istemeyen her şahsa mülteci kavramı uygulanacaktır. Anayasa’nın temel hak ve özgürlüklerle ilgili uluslararası sözleşmelerin kanunlar karşısında öncelikli olarak uygulanması gerektiğini ifade eden 90. maddesinin 5. fıkrası da dikkate alındığında, mültecilerin sahip olduğu haklardan Sözleşme’deki şartları taşıyıp Türkiye’de ikamet eden tüm insanların sahip olduğu haklar anlaşılmalıdır. Türkiye’de bu anlamdaki mülteci sayısının ise 2019 yılı Birleşmiş Milletler Ekonomik ve Sosyal İşler Organizasyonu Raporu’nda 3 milyon 787 bin kişi olduğu belirtilmiştir[3].
Mültecilerin gündelik hayatta sağlık hakkına erişimi
Mültecilerin ülkemizde sağlık hakkına erişim zorluğu pandemi döneminden önce başlamıştır. İlk zorluk, idarenin izniyle Suriye’ye giriş yapmış olan Suriyelilerin, ülkelerindeki savaş ortamının son bulmaması nedeniyle Türkiye’ye geri döndüklerinde geçici koruma kimliklerinin iptal edilmesiyle ilgilidir. Kimliği bulunmayan kişiler, sağlık kurumlarına başvurduklarında, hastane yönetiminin Göç İdaresi’ne bildirimde bulunma yükümlülüğü vardır. Bu nedenle, kimliği bulunmayan kişiler idari gözetime alınma ve sınır dışı edilme korkusuyla[4] hastanelere gidememektedir. Oysaki idari yargıda farklı konularda[5] sıkça referans verilen Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin (AİHM) Öneryıldız/Türkiye kararına[6] göre, idare, hukuka aykırı olsa dahi bireyin eylemine uzun süre göz yumduğu takdirde, bu kişi söz konusu eylemden ötürü doğrudan hak kaybına uğramamalıdır.
Kimlik sahibi olmaması nedeniyle idari gözetim korkusu çekerek hastanelere başvuramama sorununu diğer ülkelerden gelen mülteciler de yaşamaktadır. 6458 sayılı Kanun’da başvuru sahibi veya uluslararası koruma statüsü sahibi kişilerin sağlık hizmetlerinden yararlanabileceği belirtilmiştir. İlk bakışta, Türkiye’ye gelmiş kişinin hemen başvuru yapacağı ve bu nedenle başvuru sahibi olarak doğrudan hizmetlerden yararlanacağı düşünülebilir. Ancak, uygulamada, “başvuru sahibi” olmak da oldukça uzun bir süre sonra ulaşılabilen bir statüdür ve bu süreçte eğitim, sağlık gibi hizmetlerden yararlanılamamaktadır. Öyle olmasa dahi, 6458 sayılı Kanun’da 2019 yılının Aralık ayında yapılan değişiklikle sağlık hizmetlerine erişim zorlaştırılmıştır.
Mültecilerin sağlık hizmetlerine erişimini henüz Covid-19 gelmemişken zorlaştıran bu değişiklik, Kanun’un “Yardım ve Hizmetlere Erişim” başlıklı 89. maddesinin sağlık sigortasıyla ilgili 3. fıkrasında yapılmıştır. Önceden başvuru sahibi veya uluslararası koruma statüsü sahibi kişilerden herhangi bir sağlık güvencesi olmayan ve ödeme gücü bulunmayanların tamamı 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu hükümlerine tabiydi. Değişiklikten sonra ise, bu kişilerin uluslararası koruma başvuru kaydından itibaren yalnızca bir yıl süre ile genel sağlık sigortası kapsamında olacakları kabul edilmiştir. Böyle bir değişikliğe gidilmesinin gerekçesi ise, genel sağlık sigortası primlerinin yatırılmasının kamu bütçesine büyük yük getirmesi ve göç hareketleri açısından ülkemizi çekici hale getirerek hakkın suiistimal edilmesi olarak açıklanmıştır[7]. Ancak, kişilerin temel hak ve özgürlükleri ile idarenin asli yükümlülükleri söz konusu olduğunda, herhangi bir gerekçe bu kısıtlamayı yapmaya yetmemektedir. Nitekim Anayasa’nın 5. maddesinde, devletin temel amaç ve görevleri olarak idarenin yükümlülükleri arasında kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmak da sayılmıştır. Bunun yanı sıra, Anayasa m. 56 ve m. 60’ta herkesin sağlık hakkına ve sosyal güvenliğe erişimi olduğu belirtilmiştir. Diğer yandan Anayasa m. 65’te devletin, sosyal ve ekonomik alanlarda Anayasa ile belirlenen görevlerini, bu görevlerin amaçlarına uygun öncelikleri gözeterek malî kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getireceği ifade edilmiştir. Bu durumda, temel haklar ile Anayasa’nın koruduğu değerin çatıştığı görülmektedir. Böyle bir durumda yapılması gereken, söz konusu temel hakkı Anayasa m. 13’e de aykırı olacak şekilde özüne dokunarak sınırlandırmak değil, pratik uyuşum ilkesi[8] çerçevesinde optimal düzeyde hem temel hakkı hem de anayasal değeri korumaktır. Ancak gerçekleştirilen değişiklikle, yüz binlerce kişinin sağlık hakkına erişimi zorlaştırılmış, sosyal güvenliğe erişimi kaldırılmıştır. Üstelik bu düzenlemenin devamında salgın hastalık başlamış ve konuyla ilgili herhangi bir önlem alınmamıştır. Yabancıların temel haklarının sınırlanabileceğini belirten Anayasa’nın 16. maddesi de bu durumu açıklamaya yetmemektedir. Zira bu da uluslararası hukuka uygun olarak yapılmalıdır ve başta Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi (AİHS) m.2 ve 3 olmak üzere yabancıların da yaşam ve sağlık hakkı uluslararası sözleşmelerle korunmaktadır.
Öyle ki, Anayasa ve Birleşmiş Milletler Medeni ve Siyasal Haklar Sözleşmesi’nin öngördüğü sert çekirdek haklardan olan maddi ve manevi varlığın bütünlüğü ile ayrımcılık yasağı, salgın dönemlerinde mülteciler bakımından ayrıca önem taşır. Salgın hastalık dönemlerinde dezavantajlı kesimlerden olan mülteciler için eşitlik ilkesi gereğince idarelerce öncelikli olarak önlem alınması gereklidir[9]. Birleşmiş Milletler Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Komitesi de, mültecilerin su, sabun, dezenfektan, Covid-19 testi ve sağlık hizmetlerine yeterli erişimi olmaması nedeniyle özellikle savunmasız olduklarını belirterek tüm taraf devletleri salgının mülteciler üzerindeki etkisini hafifletecek acil ve özel amaçlı önlemler almaya çağırmıştır. Bu önlemler yalnızca sağlık hizmetine erişimi değil, aynı zamanda, işçi haklarının korunması, gelir kaynağı sağlanması, kiraların ertelenmesi, internete erişim gibi düzenlemeleri de içermektedir[10]. Sağlık hizmeti dışındaki bu önlemlerin mülteciler için ayrıca belirtilmesinin nedeni ise, mültecilerin çok büyük bir kısmının kayıt dışı çalıştırılmaları nedeniyle devletin sağladığı çalışma ödeneklerinden yararlanamaması ve daha salgın döneminin başındayken hastalık bulaştırdıkları şeklindeki nefret söylemleriyle ücretsiz izne ilk çıkarılan kişiler olmalarıdır[11].
İdari gözetimde mültecilerin sağlık hakkına erişimi
İdari gözetimde bulunan mültecilerin sağlık hakkına erişimi, geri gönderme merkezi koşullarının cezaevi koşullarına benzer durumda olması nedeniyle ayrıca değerlendirilmelidir. Üstelik Mart ayının başında Pazarkule Sınır Kapısı’nda bekletilen çok sayıda mülteci, bu sürecin sonunda geri gönderme merkezlerinde karantinaya alınmış, kapasitenin üstüne çıkılmıştır. Normal şartlarda sınır dışı edilecek kişilerin bulunduğu geri gönderme merkezlerinde, karantina amacıyla bulunan kişiler hakkında da sınır dışı kararlarının alınabildiği tespit edilmiştir[12]. Bu koşullar altında, mültecilerin tehlikeli salgın hastalık dönemindeki en savunmasız kesimlerden biri olduğu ve acil önlemler alınması gerektiği açıktır. Geri gönderme merkezlerindeki karantina süresi sonlanmış olsa da, tehlikeli salgın hastalığın etkileri hem mülteciler hem de geri gönderme merkezi çalışanları açısından ciddi boyutlara ulaşmıştır[13].
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi, idari gözetimdeki mültecilerin sağlık hakkına erişimini, cezaevi koşulları için yaptığı değerlendirmede[14] olduğu gibi AİHS m. 3 kapsamında incelemektedir[15]. AİHM, olağan dönemde dahi, geri gönderme merkezindeki koşulların mültecilerin sağlığına zarar vermeyecek nitelikte olması gerektiğine dikkat çekmiştir. 2019 tarihli G.B. ve Diğerleri/Türkiye kararında AİHM, İstanbul’daki geri gönderme merkezinin Kumkapı’da bulunduğu dönemde, üç çocuklu bir kadın olan başvurucunun bu merkez ve Gaziantep’teki geri gönderme merkezinin koşulları hakkındaki iddialarını değerlendirmiştir. Değerlendirme sonucunda, geri gönderme merkezlerinde kapasitenin üstünde insan barındırılmasını, açık havaya yeterli çıkışın sağlanmamasını, çocukların gelişmesi için yeterli yiyecek tedarik edilmemesini ve başvurucunun diğer mültecilerin sigara dumanına maruz bırakılmasını dahi AİHS m. 3’ün ihlali saymıştır[16].
Avrupa Konseyi İşkencenin ve İnsanlık Dışı veya Onur Kırıcı Muamelenin veya Cezanın Önlenmesi Komitesi, Covid-19 Pandemisi Bağlamında Özgürlüklerinden Yoksun Bırakılan Kişilere Yönelik Muameleye İlişkin İlkeler Bildirisi yayınlamıştır[17]. Komite, Avrupa Konseyi üyesi tüm devletleri, geri gönderme merkezlerindeki koşullar bakımından bu ilkelere uymaya davet etmiştir. Bu 10 ilkeden biri, yukarıdaki AİHM kararında sayılan hususlarla benzer olmak üzere hijyen malzemelerine ve açık havaya erişimi kapsamaktadır. AİHM, kararlarında bu koşulları savunmasız durumda gördüğü kişiler için ararken, Komite, pandemi döneminde özgürlüğünden yoksun bırakılan herkes için bu koşullara riayet edilmesi gerektiğini belirtmektedir. İlkelerde, hem personel hem de özgürlüğünden yoksun bırakılan kişiler için Covid-19 virüsüyle mücadelenin gerektirdiği tüm tedbirlerin alınması gerektiğini ayrıntılı biçimde açıklanmıştır. Bunların dışında, idari gözetim bakımından olağan dönemde de tartışma konusu olması gereken bir başka noktaya dikkat çekmiştir. İdari gözetime alternatif yolların gerekliliği tehlikeli salgın hastalık dönemiyle birlikte özellikle önem kazanmıştır.
Mülteci Hakları Merkezi ve International Detention Coalition’ın ortaklaşa gerçekleştirdiği “İdari Gözetime Alternatifler” adlı çalışmada, idari gözetimle beklenen amaca ulaşılamadığı, bununla birlikte dünya çapında idari gözetime alternatif olmayı başaran yollar ortaya konmuştur. Buna göre, idari gözetim yerine idareye bildirimde bulunma yükümlülüğü, seyahat belgelerinin yetkililere teslim edilmesi, yetkililer tarafından belirlenen bir yerde ikamet etme, asgari ücretin iki katından az olmamak kaydıyla bir teminat alınması gibi pek çok yöntem bulunmakta ve idari gözetimle aynı amaca hizmet edebilmektedir[18]. İdari gözetim yönteminin düzensiz göçle mücadelede etkin olduğuna dair herhangi bir veri bulunmamakta, diğer yandan bu yöntem hem kamu bütçesine yük getiren hem de insan haklarını ihlal eden bir yöntem olarak karşımıza çıkmaktadır[19]. Özellikle pandemi döneminde zorunlu kalınmadıkça idari gözetime başvurulmaması, hem mültecilerin sağlık hakkı hem de hastalığın bulaş riski nedeniyle kamu yararı bakımından büyük önem taşımaktadır.
Sonuç yerine
Birlikte yaşadığımız milyonlarca kişi için insan hakları hukukuna uygun biçimde idarelerce önlem alınması yalnızca mültecilerin temel hak ve özgürlüklerine ulaşmalarına hizmet etmeyecektir. Tehlikeli salgın hastalık döneminde özellikle savunmasız kesimde bulunan kişiler için acil önlemler alınması, hastalığın bulaşma riskinin azaltılması bakımından kamu düzeninin sağlık unsurunun sağlanması için de zorunludur. İdarenin asıl görevlerinden olan kamu düzeninin sağlanması için mültecilerin sağlık hakkına ulaşmasına yönelik gerekli önlemler daha da geç olmadan alınmalıdır.
[1] United Nations Department of Economic and Social Affairs, “International Migrant Stock 2019: Country Profile Turkey” (UNDESA, 2019), https://www.un.org/en/development/desa/population/migration/data/estimates2/countryprofiles.asp (11.05.2020).
[2] T.C. İçişleri Bakanlığı Göç İdaresi Genel Müdürlüğü, “2016 Türkiye Göç Raporu”, Nisan 2017 https://www.goc.gov.tr/kurumlar/goc.gov.tr/YillikGocRaporlari/2016_yiik_goc_raporu_haziran.pdf (11.05.2020).
[3] UNDESA, 2019.
[4] Türk Hukukunda, Suriyelilerin sınır dışı edilmek üzere idari gözetime alınamayacağı düzenlenmişse de uygulamanın uzun süredir bunun tersi yönünde olduğu görülmektedir.
[5] Danıştay, 8. D., E. 2016/9335, K. 2016/7895, T. 25.10.2016; Danıştay, 15. D., E. 2015/7128, K. 2016/606, T. 4.2.2016; Danıştay, 6. D., E. 2014/5567, K. 2017/3056, T. 2.5.2017.
[6] AİHM, Öneryıldız – Türkiye, Başvuru no. 48939/99, T. 30.11.2004.
[7] Bazı Kanunlarda ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Teklifi ve Gerekçesi, https://www2.tbmm.gov.tr/d27/2/2-2368.pdf (12.05.2020).
[8] Fazıl Sağlam, Temel Hakların Sınırlandırılması ve Özü, AÜSBF Yayını, Ankara, 1982, s.40; Kemal Gözler, “Sigara İçme Özgürlüğü ve Sınırları: Özgürlüklerin Sınırlandırılması Problemi Açısından Sigara Yasağı”, Ankara Barosu Dergisi, Yıl 47, Sayı 1, Ocak 1990, s.31-67, www.anayasa.gen.tr/sigara.htm (13.05.2020): “Bu ilkeye göre, “bir temel hakkın başka bir temel hak ya da anayasanın koruduğu başka bir değerle çatışması halinde öyle bir çözüm bulunmalıdır ki, gerek temel hak gerek anayasanın koruduğu hukuki değer, varlık ve etkilerini optimal düzeyde korusun. Burada bir özgürlüğün diğer bir özgürlüğü bertaraf etmesi söz konusu değildir.”
[9] Tolga Şirin, “Tehlikeli Salgın Hastalıklarla Hukuksal Mücadeleye Anayasal Bir Giriş”, s. 44, https://marmara.academia.edu/tolgasirin(02.05.2020).
[10] Birleşmiş Milletler Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Komitesi, “Covid-19 Pandemisi ve Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklara Dair Açıklama”, çev. Eşit Haklar İzleme Derneği, 06.04.2020, https://www.esithaklar.org/wp-content/uploads/2020/04/20200428_Ekonomik-Sosyal-K%C3%BClt%C3%BCrel-Haklar_covid_ceviri.pdf (09.05.2020).
[11] Menekşe Tokyay, “Türkiye’de kayıt dışı çalışırken işsiz kalan mülteciler için yardım çağrısı”, 01.05.2020, https://tr.euronews.com/2020/05/01/turkiye-de-kay-t-d-s-cal-s-rken-issiz-kalan-multeciler-icin-yard-m-cagr-s (15.05.2020).
[12] Burcu Karakaş, “Bir göçememe hikâyesi: “Her yere gidiyoruz, bir yere yetişemiyoruz””, 23.04.2020, https://p.dw.com/p/3bJEb(14.05.2020).
[13] “İzmir Barosu: Harmandalı Geri Gönderme Merkezinde 30 vaka var, önlem alınmalı”, 18.04.2020, https://www.evrensel.net/haber/402549/izmir-barosu-harmandali-geri-gonderme-merkezinde-30-vaka-var-onlem-alinmali (03.05.2020).
[14] Cezaevlerindeki bulaşıcı hastalıklarla ilgili AİHS kriterleri için bkz. Pınar Dikmen, Cezaevlerinde Bulaşıcı Hastalıklar ve İHAS Kriterleri, 10.04.2020, http://hukukdefterleri.com/cezaevlerinde-bulasici-hastaliklar-ve-ihas-kriterleri/ (02.05.2020).
[15] AİHM, Sakir – Yunanistan, Başvuru no. 48475/09, T. 24.03.2016; AİHM, Aden Ahmed – Malta, Başvuru no. 55352/12, T. 23.07.2013.
[16] AİHM, G.B. ve Diğerleri – Türkiye, Başvuru no. 4633/15, T. 17.10.2019.
[17] European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT), “Statement of principles relating to the treatment of persons deprived of their liberty in the context of the coronavirus disease (COVID-19) pandemic”, 20.03.2020, https://rm.coe.int/16809e09ec (09.05.2020).
[18] Mülteci Hakları Merkezi/International Detention Coalition, İdari Gözetime Alternatifler, Nisan 2018, https://www.mhd.org.tr/images/yayinlar/Mhm_Idari_Gozetime_Alternatifler.pdf (10.05.2020), s. 22.
[19] Ibid, s. 3.
